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促进平均化的理由是：即使在已经实施土改的地方，贫穷依旧存在，贫农和雇农的生活依旧没有得到改善。在有的地方，地主和富农家庭的生活水平依旧比贫农高，在最初的重新分配斗争果实的过程中，军人家庭受到偏袒，他们过得也比贫农好。这些基本状况正是1946—1947年“复查”和“填平”运动想要矫正的。
注意到华北平原已经无地可分，冀鲁豫分区党委员会在1946年末命令所有政治和军队单位放弃分配给他们用来生产的土地。抗日战争时期，为了响应党发起的“自力更生”运动，曾经把叛徒和逃亡地主的土地和公共土地分给军队和文职部门耕作。[101]但是将这些土地重新分配给穷人实质上只能在很小程度上解决他们的问题。
在1947年1月的一次党委工作会议上，以及随后一系列的指示中，潘复生同志及分区党委会分析了形势。[102]首先，土地没有彻底分配给农民，地主也没有彻底被打倒。一些地区依然对地主“相对客气”，允许他们保留他们的宅院，保有良田以及藏匿值钱的东西。与此相同，每次农民起来斗争，一些中农的利益总是受到损害。最后，一些干部很难完全贯彻党中央关于把土改和军事工作协调统一起来的指示。自从“爱国自卫战争”开始以来，一度“群众普遍士气低落”。这是因为干部一心扑在战争上，疏忽了土改。由于农民的生活没有得到改善，他们对征兵工作和支持前线的工作也不会报以多大的热情。
像往常那样，该问题是由主观原因和客观原因综合造成的，即：在那个时期，存在着对贫困和战争等现实问题“投入精力不够和认识不足”的问题。党怪罪最多的是自己：由于党同时面对土改、游击战，对后方服务工作缺乏信心，因此在国民党攻势的直接压力下，注重了战争工作。
另外，党员内部对土改也存在着一些错误的想法。同志们似乎不懂得“耕者有其田”意味着解决无地少地农民的问题和肃清封建势力，即依次在经济上和政治上彻底消灭地主阶级。很多干部不恨地主，有些甚至同情他们，说这个或那个地主并不坏，用暴力拿走他们的土地和粮食是错误的。这样的干部还不懂得：地主根据定义来看就是坏的，他们拥有的财产代表着他们对农民的剥削。这样的干部似乎也没有注意到很多农民依旧没有土地。最后，一些同志依然说土地所有并不集中，乡下没有阶级斗争，至少没有严重的剥削。他们称这是不停打击中农的原因，除此以外没有其他办法来满足穷人的要求。
为了解决这些问题，冀鲁豫分区党委作了如下指示：（1）没有实行土改的地方必须马上实行，与军队征兵运动和战争支持工作一起实行；（2）在游击区，同样的指示也适用，在“一手拿枪，一手分田”的口号下实行；（3）在土改已经实行的区域，应当对已经开展的工作进行复查，并根据“填平补齐”进行纠偏。应彻底解决土地问题，“连一个人、一亩地都不漏下”。
关于特定的具体问题，地主的房子将分给穷人，而不是像有的地区那样将其拆毁。关于商业和工业，分区党委像党中央的《五四指示》那样，将资本家在城市的企业和地主所有在乡下的企业区分开。前者根据党关于城市工商业的政策对待。而地主在乡下的企业，被认为是“地主封建经济”的一部分，因而被分给最穷苦的农民，分配的依据是被用来重新分配土地和浮财的“填平补齐”原则。但是不应当强迫那些不愿意持有股份或者不愿意参与这些企业合作管理的人。[103]干部不应对富农发起经济清算，但是如果群众要求，可以进行。应该允许旧富农保有他们自己耕作的土地；不得对新富农实行没收政策。“总体来说”，不得损害富农的工商业利益。
另一方面，中农问题依旧像往常一样棘手。各种指示所表达的基本路线总结起来可以用另一句口号表示：“中间不动两头动”。这意味着将中农的财产放着不动，将地主、旧富农、贫农和农场工人的土地均分。
但矛盾的是，“指示”禁止当地干部侵犯中农的财产，同时又使得他们很难不这么做。所以作为一条一般规则，中农的财产将保持不动。假如从他们那里拿走了什么，在复查和填平运动中他们将得到某种形式的补偿。作为一项旨在安抚中农，得到他们支持的新举措，潘复生建议将在斗争中没收来的粮食、现金和其他浮财分给他们，而将土地和别的生产资料平均分给穷人。最后，大村庄被要求试着调整分配，以便匀给小村庄的贫农一些土地——在小村庄里占多数的是富农和中农，而不是地主。
然而，这个总路线也有例外。中农中的汉奸和恶霸可以被清算。同样地，如果农民想要这么做，党的干部可以领导平分那些犯有腐败和欺压等罪行者的财产，虽然在这种时候，强调的是政治而不是经济的清算。最重要的，在土地所有权不集中的小村庄，可以从中农那里取走“一些土地”。必须允许这样做，因为干部同样收到命令，要求他们通过将土地、粮食、农具、牲畜和建筑物分配给贫农以“确保消除贫农”。很清楚，基本问题往往不是租佃而是财富不足——或者，换句话说，穷人太多。
1947年7月，中共华东局提出了对“中间不动两头平”的口号更字面上的解释，这就是山东土改指示。[104]这个指示也声称农民还是没有得到足够的土地，而地主和富农被允许保有相对较多的土地。这一区域的党的领导对他们管辖权内出现的问题负了全责。华东局追溯错误的“富农路线”的源头，却发现问题出在1946年9月1日它自己的指示上。华东局批评该指示与党中央关于土改的基本路线“完全背道而驰”。基本路线的目标不仅仅是实现“耕者有其田”，而是“让无田或少田的人得到足够的土地，同时使得自己亲自耕作、自给自足的中农的土地不被侵犯”。
1946年9月华东局的指示也许与1947年7月的中央路线不一致，但是它看上去与1946年夏的路线差别不大。据说“九月指示”规定中小地主可拥有的人均土地是中农家庭人均土地的1.5倍；军人和干部的地主家庭可以保有的土地是中农人均土地的2倍；清算富农的封建剥削时则使用仲裁的方法。“九月指示”还鼓励献田运动和政府购买地主多余的土地等和平的方法。所有这些办法在1947年7月都被批评为是错误的。
但这些方式中的每一种似乎都源自《五四指示》。以下内容《五四指示》中都有：中央赞同地主出售和献出土地，规定在解决农民和中小地主间的问题使用仲裁和双方一致同意的方式，并且除非不得已，不要动富农的土地，即使到了非动不可的时候，他们也不应被“太严厉”地对待。
不管“富农路线”最早的源头在哪里，华东局在7月对其进行了彻底的修改，要求没收一切形式的地主所有的生产资料，留给地主的土地不得超过任何村庄贫农和雇农拥有土地的平均数。恶霸、反动地主和被群众仇恨的人，一点东西都不得留下，但是如果村农会同意，允许他们的眷属保留一定数目的土地。富农多余的土地、牲畜和工具将被没收。中农的土地和财产“完全不能动”，如果动了他们的土地，将给予必要的补偿。如果村里没有足够的公有或没收的土地对他们进行补偿，那么用其他形式补偿中农。
假如在最近的清算斗争中，一些佃农已经获得了比其他人多的土地，应当劝说他们放弃多余的土地或至少将它换成其他财富形式。不应该允许干部、军人和战争死难者家庭保留多于其他农民的土地。从地主和富农那里拿走的土地应该首先按家庭成员的人口数分配给贫农和雇农。在没有采用这些标准的地区，应该纠正分配财产的方式，使得1946年犯下的各式各样的投降主义和冒险主义的错误得以矫正。
最后，该指示将土改中群众参与的原则制度化了，要求政府和党组织听从村农会。在村一级，由农会、农会中的贫农小组和土改工作组共同负责进行土地改革。另外，他们还参与当地党支部、政治权力机构和民兵队伍的改革，这对于彻底和正确实行土地政策是很有必要的。
刘少奇在此时是中央委员会土改部的负责人，他显然赞成对投降主义和冒险主义的警告以及群众直接参与对干部的批评。渤海区（山东）党委书记景晓林引用了刘的警告：“对中农采取了不负责任的态度，损害了他们的利益，使他们害怕，开始动摇。各地方务必关心中农的态度，注意他们这一方的任何动摇，并务必采取紧密联合中农的政策。只要中农与贫农保持一致，就不会发生严重的冒险主义……”[105]
景同志还提到了刘少奇写给薄一波的一封信（后者是晋冀鲁豫边区的中央局副书记），指示应该允许大众批评和揭露攫取斗争果实的干部。另外，这封信，与华东局对渤海区乃至山东省全省发出的关于对待地主的指示相比，两者拥护的路线是一致的。在土改和土改后的调查中，所有地主的土地应该被拿来在贫农和雇农中重新平均分配。只有在地主向农民屈服后，后者才会给予他们以前的主子一点财产，且不超过农民自身拥有的平均数。[106]
<h4>《土地法大纲》</h4>
这些指示中明确的均分财产的倾向在1947年10月10日颁布的《土地法大纲》中达到顶峰。就像毛泽东所说，新法律重申了《五四指示》所提出的政策，但是对《五四指示》中的“某些不彻底性作了明确的改正”。[107]
《土地法大纲》剥夺了所有地主、祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。《土地法大纲》同样取消了土改前农村的一切债约。《土地法大纲》第六条也许是最重要的，清楚地说明了平均分配土地的目标：
除本法第九条乙项所规定者外，乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有……
只有汉奸及内战战犯不予分配土地，虽然他们的家属在无罪和愿意自己耕种的情况下可以分到土地。地主及地主家庭分到的土地与村中其他农民一样。除了土地以外的财产，地主的牲畜、农具、房屋、粮食等等都要没收，富农的多余财产也要没收。所有这些物品都要平均分配给农民和其他缺乏这些物品的穷人。地主和富农也分到相等的一份。一切被没收的物品，连同土地一起，分到谁手中就归谁所有。[108]
村里每个人能获得相同的一份财产——该规定中包含了温和和激进因素。说到前者，该规定被宣传为一种保护措施，用来防止“左”倾的错误。这些“左”倾的错误据说曾经破坏了党早先在20世纪30年代的土改工作。当时，没有留给地主生存的物资，而分给富农的是最贫瘠的土地。但是考虑到华北土地的稀少和中农数量的庞大，如果按照规定，村里的每个人都分得相同数目的土地，那么中农的财产势必受到侵犯。党对中农的处理办法，不管是理论上还是实践上，都包含着矛盾，这已经成为一种特点。它们最终被解决，实际上是要求将中农包括在均分过程中。然而这一解决方法与“中间不动两头动”的原则矛盾了。后者出现在1947年10月以前的区党委指示中。
